Tributação Ambiental como política pública de proteção ao meio ambiente
Paulo Sérgio Abreu Mendes
Analista-Tributário
Na Conferência Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento realizada no Brasil em 1992, conhecida como Rio-92, foi aprovada a Agenda 21 onde se percebeu que somente os instrumentos de comando e controle não são suficientes para a proteção do meio ambiente. Surge a necessidade de se buscar outras ferramentas, no caso, instrumentos econômicos-IE’s, que possam proteger o meio ambiente do atual nível de destruição.
A aplicação de instrumentos econômicos (IE’s) na gestão ambiental leva a uma caracterização dentro da teoria econômica e está mais voltada para uma ação anterior ao dano, agregando um sobrepreço às atividades de consumo e produção relativo ao nível de impacto esperado, de forma a evitar ou diminuir o dano ou cobrar pela utilização do bem ambiental. Essa conceituação econômica está fortemente associada ao âmbito do direito tributário e de direitos de uso, merecendo uma leitura atenta das implicações legais que disciplinam tais questões (ver MOTTA, Ronaldo Seroa da. Tributación ambiental: aspectos teóricos y conceptuales y el caso brasileño in: Serie Macroeconomía del Desarrollo 7, CEPAL, Santiago, 2001.).
É neste sentido que os IE’s são as intervenções governamentais que modificam os preços relativos e/ou executam uma transferência de renda. O exemplo clássico é o estabelecimento de tributos sobre os produtos ou serviços, ou pagamento pela emissão de uma carga poluente. Uma característica importante que dá liberdade de escolha aos agentes econômicos, como por exemplo, quais os poluentes que podem selecionar, e qual a solução mais vantajosa para diminuir estas emissões. Pode-se classificar os instrumentos econômicos em dois tipos: a) os que atuam na forma de prêmios (transferência de renda); e b) atuam na formação de preços. A primeira alternativa requer um gasto de recursos da Fazenda Pública, enquanto a outra gera receita para os cofres públicos.
Foi o economista inglês Artur C. Pigou, que em 1920 constatou que a poluição é um caso exemplar de externalidade negativa ocasionada por uma falha de gestão do mercado. Nos casos em que se produz uma oposição entre benefícios privados e custo social pela utilização de recursos ambientais, Pigou entendeu que a imposição de um imposto que internalizasse este custo social externo (externalidade) conduziria a um nível social ótimo de contaminação ou exploração (ver RODRÍGUEZ, Alberto Gago; VILLOT, Xavier Labandeira. La Imposición Ambiental: Fundamentos, Tipología Comparada y Experiencias en la OCDE y España. Vigo: Hacienda Pública Española, 1997.).
No Brasil os tributos são obrigações pecuniárias compulsórias instituídas em lei, que não constituam sanção de ato ilícito (art. 3o do Código Tributário Nacional). Podem ser cobradas em situações em que se identifiquem fatos presuntivos de riqueza, prestação de serviços governamentais, ou mecanismos de intervenção do Estado em certo domínio. É neste sentido que no Brasil possuímos cinco (5) espécies de tributos: impostos, taxas, contribuições de melhoria, empréstimos compulsórios e contribuições especiais.
Entendo que os Tributos Ambientais (Impostos Ambientais, Impostos Ecológicos, Impostos Verdes, Ecotaxas, contribuição verde, contribuição de intervenção no domínio ecológico) são aqueles utilizados em referência aos instrumentos fiscais que podem ser estabelecidos para conseguir efeitos ambientais favoráveis, como por exemplo, a diminuição do desmatamento na Amazônia e a redução na emissão de poluentes e resíduos. Adaptando as concepções de MOTTA (2001), BARDE (1994) e RODRÍGUEZ e VILLOT (1997), as principais vantagens da tributação ambiental são as seguintes:
a) permitem a geração de receitas fiscais. Dependendo da magnitude podem também servir para reduzir a carga fiscal sobre outros bens e serviços econômicos, que são mais desejáveis que a degradação, como são os casos de investimentos, folha de salários e geração de emprego.
b) consideram as diferenças de custo de controle entre os agentes e, portanto, alocam de forma mais eficiente os recursos econômicos à disposição da sociedade, ao permitirem que aqueles com custos menores tenham incentivos para expandir as ações de controle. Portanto, com a Tributação Ambiental a sociedade poderia realizar custos de controle inferiores àqueles que seriam incorridos se todos os poluidores ou usuários fossem obrigados a atingir os mesmos padrões individuais;
c) possibilitam que tecnologias menos intensivas em bens e serviços ambientais sejam estimuladas pela redução da despesa fiscal que será obtida em função da redução da carga poluente ou da taxa de extração;
d) atuando no início do processo de uso dos bens e serviços ambientais, o uso de tributação ambiental pode anular ou minimizar os efeitos das políticas setoriais que, com base em outros incentivos, atuam negativamente na base ambiental;
e) evitam os dispêndios em pendências judiciais para aplicação de penalidades; e um sistema de tributação progressiva pode ser efetivado segundo critérios distributivos em que a capacidade de pagamento de cada agente econômico seja considerada, o que pode atender o princípio da capacidade contributiva previsto no § 1º do art. 145 da Constituição Federal;
f) marketing político e social elevado, o que pode garantir apoio de amplos espectros da sociedade, normalmente contrários à criação de novos tributos.
Tramita no Congresso Nacional proposta de reforma tributária patrocinada pelo Governo Federal, mas ela não trata em nenhum momento da instituição dos tributos ambientais. Também existe, por iniciativa do Ministério do Meio Ambiente (MMA), proposta de emenda constitucional onde se cria a figura da contribuição ambiental. O substitutivo do relator incorporou quase que integralmente a proposta apresentada pelo MMA. O texto foi modificado por destaque na Comissão que suprimiu a possibilidade de diferenciar o tributo por atividades econômicas, e a proposta atual tem a seguinte redação:
Art. 149: Compete exclusivamente à União instituir contribuições sociais, de intervenção ambiental, de intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas, como instrumento de sua atuação nas respectivas áreas, observando o disposto nos arts. 146, III e 150, I e III.
§2o – As contribuições de intervenção ambiental poderão ter fatos geradores, alíquotas e bases de cálculo diferenciados em razão do grau de utilização ou degradação dos recursos ambientais ou da capacidade de assimilação do meio ambiente.”
Esta proposta atende aos princípios da Ubiqüidade e do poluidor/usuário pagador. A única restrição é a delegação de competência exclusiva à União, com a possibilidade de concentração total das receitas, sem divisão com as demais unidades federadas.
Os tributos ambientais não devem priorizar a geração de receitas fiscais, mas sim uma atuação extrafiscal onde se deve buscar a diminuição da ação degradadora do homem em relação ao meio ambiente. As receitas fiscais decorrentes poderão ser usadas tanto para fins sociais como também para desonerar a carga fiscal de outras áreas de incidências, como por exemplo, a folha de salários.
Pelo menos dois tributos já possuem características ambientais. O Imposto Territorial Rural (ITR), que não mais considera tributável a área de preservação, e a CIDE-combustíveis, que incide sobre combustível fóssil e determina uma parte da arrecadação para projetos de proteção da biodiversidade. A contribuição de intervenção ambiental, ou mesmo um imposto ecológico, amplia a ação de políticas públicas do governo e à possibilidade de intervir sobre as emissões de CO², efluentes e resíduos sólidos, o que poderia obrigar as empresas poluidoras a investirem em processos, máquinas e procedimentos menos degradadores para economizarem no pagamento desta nova exação.
O uso de instrumentos econômicos precificados que aplicam o “princípio do poluidor/usuário pagador”, como é o caso da tributação ambiental aqui analisada, foi adotada por todos os países da Organização para a Cooperação Econômica e o Desenvolvimento - OECD . No momento em que o Congresso Nacional discute a Reforma Tributária deve-se discutir a adoção de estratégias fiscais para proteção do meio ambiente, em especial a adoção da tributação ambiental. Infelizmente a mídia e os atores deste processo ainda não vocalizam a adoção destes instrumentos.
Fundamentalmente, não se pode mais esperar para a adoção de políticas públicas efetivas que possam colaborar na proteção do meio ambiente, e também na garantia do desenvolvimento sustentável, demora esta que pode resultar na chegada de um ponto de irreversibilidade na degradação dos esquemas de manutenção da vida em todo o planeta Terra.
